Una vez aprobado el Presupuesto General del Estado 2022 (PGE) anual vigente a partir del 1 de enero hasta el 31 de diciembre del año en curso, comienza la tercera etapa del proceso presupuestario que es la “Ejecución Presupuestaria” en todas las entidades públicas de ámbito nacional y subnacional, utilizando sus presupuestos institucionales conformado por los diferentes programas y proyectos a nivel de sus recursos por rubros, gastos fiscales por partidas, organismo financiador y fuente de financiamiento.
Para el Órgano Ejecutivo la función principal del PGE es utilizar como un instrumento de la política económica del gobierno acoplados a los objetivos de desarrollo de un Plan de Desarrollo Económico y Social, que se realiza mediante la tercera fase del proceso presupuestario que es la “Ejecución Presupuestaria (EP)”.
Hay trabajos previos a realizar antes de proceder a la “Ejecución Presupuestaria” por parte de las entidades públicas incluida el órgano rector de la política fiscal. Una de las tareas es elaborar la “Programación de la Ejecución Presupuestaria (PEP)”, es un análisis detallado de las cifras anuales de los programas y proyectos considerando la frecuencia del flujo de los recursos públicos, gastos fiscales, organismo financiador y fuente de financiamiento en período mensual.
Una vez elaborado una “Programación de la Ejecución Presupuestaria” que es una mensualización en doce meses de los ingresos, gastos y financiamiento del PGE anual que realiza el Tesoro General de Nación y cada una de las instituciones públicas. Simultáneamente se construye un flujo de caja base efectivo disponible para otorgar las cuotas de desembolsos destinados al pago de los acreedores de las instituciones públicas solicitantes.
En un contexto interno de desequilibrio fiscal, las necesidades de gasto público y contar con la disponibilidad de su pago oportunamente son inmensas frente a los limitados recursos públicos en efectivo disponible, que además esta situación se profundiza porque después de casi una década de recursos públicos abundantes (2006-2013), se retornó a una situación de recursos públicos escasos (2014-2022) manteniendo los niveles de gasto público y adicionalmente otros desde el 2020 para enfrentar la pandemia del COVID-19. En este sentido, el control del gasto público es de vital importancia, así como también el flujo de caja de ingreso público (efectivo disponible), para realizar la “Ejecución Presupuestaria”.
Es complicado encontrar una medida de política económica desvinculada de una Ejecución Presupuestaria que mejore la situación de todos, o al menos que mejore la de algunos sin comprometer la de otros, aspecto que fue advertido por la Sra. Joan Robinson que señalo: “En el análisis económico se distinguen a los que construyen las herramientas económicas y los otros las que la utilizan. Al economista analítico como una caja de herramientas”[1], y reiterado por Juan Carlos de Pablo: ““Los instrumentos de política económica son herramientas específicas. Devaluar, congelar, prohibir, desregular, etc., son buenos ejemplos de instrumentos. Mientras que eficientizar, concientizar, etc., no lo son.”[2]
Toda política económica se plasma en la Ejecución Presupuestaria y en diversas circunstancias se asume decisiones difíciles, sin datos o con poca información, el tiempo en contra y una población descontenta exigiendo soluciones inmediatas. No se pueden dar el lujo de ignorar lo urgente que afecta la vida de las personas. La cuestión es cómo lo enfrentan, que recursos tienen y si no hay, como lograran que llegue oportunamente la solución a sus ciudadanos.
De todas, la política fiscal es la más política de las políticas macroeconómicas[3]. Involucra la capacidad de disciplinarse ante necesidades múltiples y numerosos beneficiarios y grupos de interés frente a recursos públicos limitados. Solo con muy buenas instituciones y reglas del juego transparentes la política fiscal se convierte en un instrumento de política macroeconómica.
¿Cómo se resuelve la diferencia entre necesidades de gasto y la disponibilidad del flujo de caja?
El Ministerio de Economía y Finanzas Públicas como órgano rector de la política fiscal racionaliza y resuelve el problema de la diferencia entre las Necesidades de Gasto (NG) y la Disponibilidad de Liquidez (DL) mediante la otorgación de Cuotas de Desembolsos (CD) a todas las instituciones del sector público.
Contar en términos de flujo de caja mensual las cifras del presupuesto anual permite al TGN controlar eficazmente sus ingresos, gastos y financiamiento destinados a los programas y proyectos de gasto con sus respectivos financiamientos de todas las instituciones del sector público.
Ex post el control constitucional del gasto del Estado es realizado por la Asamblea Legislativa Plurinacional.
El Órgano Ejecutivo utiliza el Presupuesto General del Estado como un instrumento de la política económica del gobierno durante su gestión y tiene la responsabilidad de una “Ejecución Presupuestaria” con eficacia, eficiencia, economía y efectividad todas las actividades destinadas a la oferta de bienes y servicios públicos para satisfacer la demanda de la sociedad.
Todo lo mencionado anteriormente corresponde a la administración presupuestaria respecto a la ejecución presupuestaria que tiene varias etapas y tiempos, que se cumplen oportunamente si y sólo si, existen los recursos públicos disponibles para atender la demanda de pagos, hay institucionalidad, nula o baja movilidad del servidor público competente, normalidad en las actividades de las entidades públicas y privadas, y las solicitudes de desembolsos fueron elaborados correctamente y atendidas según normas y procedimientos administrativos. En caso contrario habría demoras en atender y afectaría en cadena todo el sistema de pagos del flujo circular de la economía y por tanto en el resultado del crecimiento económico del país. Por lo tanto, toda la parte operativa de la maquinaria del Estado funciona sin contratiempos si los servidores públicos realizan sus actividades en forma eficiente y alta productividad contribuyendo de esta manera en el bienestar económico de la sociedad.
¿Aprobadas las políticas económicas, inmediatamente son aplicadas?
En términos generales la respuesta es no debido a que se verifica si tiene impacto fiscal y hay recursos públicos para financiar. Por otra parte, si se aprueba las políticas económicas mediante una ley se necesita un Decreto Supremo Reglamentario, si es mediante un Decreto Supremo se requiere reglamentar mediante una Resolución Suprema o Ministerial. En cada una de las situaciones indicadas toma su tiempo de preparación y consensuar a nivel del gabinete ministerial y en algunas situaciones con la sociedad civil, que todo el proceso dura aproximadamente entre 30 a 120 días para tener la reglamentación que permite comenzar la ejecución presupuestaria.
¿Ahora se procede inmediatamente en la Ejecución Presupuestaria la nueva política económica?
A nivel del jefe del Estado y su gabinete es inmediato, y publicada la nueva norma en la Gaceta Oficial las nuevas directrices de política económica sobre “Ejecución Presupuestaria”, entonces comienza la difusión y su utilización al interior de cada institución pública siguiendo un proceso descendente desde la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) hasta el último nivel jerárquico que reciben las instrucciones respectivas, sin embargo, también toma tiempo internalizar toda la parte de protocolos administrativos que se tienen que realizar para poner en funcionamiento las políticas económicas sobre Ejecución Presupuestaria de los ingresos públicos, gasto público (corriente e inversión) y financiamiento, por parte de los servidores públicos operativos que son quienes trabajan directamente en el funcionamiento del Sistema de Administración y Controles Gubernamentales (SAFCO).
Por todo lo mencionado anteriormente, podemos concluir que el diseño, discusión, consenso y aprobación de políticas económicas que serán activadas mediante la “Ejecución Presupuestaria” comience su implantación demoraría aproximadamente entre un mes a cuatro meses, si todos los protocolos administrativos sean realizados de forma eficiente.
Es recomendable que desde el diseño, consenso y aprobación de una política económica sea realizada al principio de una gestión gubernamental, para lograr alcanzar los objetivos y metas destinadas a mejorar el bienestar económico de toda la sociedad.
[1] Economía de la competencia imperfecta. Joan Robinson 1973, Ediciones Martínez Roca, S.A.
[2] Economía Política del Peronismo. Juan Carlos de Pablo 1980, El CID Editor
[3]"El presupuesto debe equilibrarse, el Tesoro debe ser reaprovisionado, la deuda pública debe ser disminuida, la arrogancia de los funcionarios públicos debe ser moderada y controlada, y la ayuda a otros países debe eliminarse, para que Roma no vaya a la bancarrota. La gente debe aprender nuevamente a trabajar, en lugar de vivir a costa del Estado." Cita de Marco Tulio Cicerón, Año 55 a.C.
Germán Molina Diaz es economista, Miembro de Número de la Academia Boliviana de Ciencias Económicas, investigador y docente de la Universidad Católica de Bolivia.
