A finales de la década de los años ochenta del siglo XX una vez resuelto el problema económico de la hiperinflación que devasto la economía nacional y deterioro el cálculo económico, comenzó una reforma estructural con enfoque de economía de mercado y Estado regulador. El sector público asumió una estructura organizativa de sistema de administración y controles gubernamentales los siguientes órganos rectores: Ministerio de Finanzas; Ministerio de Planeamiento y Coordinación; Banco Central de Bolivia, Superintendencia de Bancos y Contraloría General de la República, Instituciones Públicas encargadas de la implementación del conjunto de normas y procedimientos de los sistemas: Programa Operativo de Operaciones; Presupuesto; Organización administrativa; Personal; Bienes y servicios; Tesorería y Crédito Público; Contabilidad Integral y Control gubernamental Interno y Externo; Planificación e Inversión Pública y el Sistema de control de toda captación del público y de intermediación financiera del país.
Todas las actividades programadas para la reforma del sector público fueron ejecutadas, y en relación a las finanzas públicas se priorizo la recopilación de datos de las entidades públicas sobre las “Operaciones Efectivas de Caja” (OEC) de ingresos, gastos y financiamiento, para analizar el estado de las cuentas fiscales y la reforma presupuestaria.
Fueron contratados consultores asignados a diferentes entidades públicas para recopilar datos de las OEC de forma mensual según un manual y un clasificador de cuentas. De las varias entidades entre las cuales trabaje una fue la Corporación de Desarrollo de Chuquisaca (CORDECH) donde tuve que trasladarme, pero previamente realice consultas sobre las características y situación del área administrativa financiera, y lo primero que me informaron es que la autoridad del área fue el Ing. Pierini y no colaborativo para brindar información.
Me presente en CORDECH solicitando audiencia para informar sobre el trabajo a realizar por instrucciones del órgano rector de la política fiscal, que después de varios intentos me recibió y le solicite información, a lo que me respondió “Lic. no se agite le puede dar un infarto, tome asiento tome un Valium y un vaso de agua, tranquilícese aquí tiene uno….”, y volví a insistir que es importante conocer los ingresos, gastos y financiamiento, es decir, el equilibrio fiscal de cada gestión, y también mantener el equilibrio Inter temporal, es decir que déficits fiscales transitorios deben ser compensados con superávit fiscales sustanciales[1], a lo cual me señalo que: “en esta época tengo que gastar en obras públicas para mantener una buena imagen de la gestión gubernamental”. Esta declaración fue un indicio que la ejecución del presupuesto público se utilizaba con fines políticos, es decir los funcionarios públicos y tomadores de decisiones políticas buscaban satisfacer su propio interés antes que asegurar el bien común o el servicio público a la sociedad, proceder que se conoce como el “Ciclo Presupuesto Electoral (CPE)[2]”.
Con relación a los datos solicitados instruyo a entregarme un estado financiero de CORDECH que no correspondía a lo requerido y el día que retornaba a la ciudad de La Paz.
¿Qué es el Ciclo Presupuesto Electoral?
Recurro al economista James Buchanan que recibió el Premio Nobel de Economía el 16 de octubre de 1986 por sus trabajos sobre “La teoría de la elección pública y la economía constitucional”, para dar una respuesta. El desarrolló un modelo alternativo al convencional en la explicación del funcionamiento del sector público, en el que el comportamiento de los políticos es analizado con el instrumental que ofrece la teoría económica sobre la demanda y la oferta, donde el político deja de ser ese hombre altruista que lucha por elevar el nivel de bienestar de sus conciudadanos y se convierte en algo mucho más real: un maximizador de su propia función de utilidad, es decir, cuando se presenta ante sus votantes no les dice: “Elígeme, que quiero el poder”. O: “Tengo muchas ganas de ser presidente”. O: “Quiero colocar en buenos puestos a mis amigos”. Por el contrario, trata de ocultar tales objetivos y se presenta a sí mismo como una persona que se sacrifica por la búsqueda del bien común, utilizando todos los medios a su alcance y principalmente el presupuesto público, que es lo que se denomina: “Ciclo Presupuesto Electoral (CPE)”.
En resumen, según Buchanan en el CPE: “la política sin romance, anclada en el presupuesto de que los funcionarios y tomadores de decisiones políticas tenderán a satisfacer su interés propio antes que a asegurar el bien común o el servicio público, razón por la cual es necesario introducir límites constitucionales y fiscales, para proteger los derechos individuales de las acciones y las decisiones colectivas”.
¿Qué ocurre en el presupuesto y la política boliviana?
Lo que está ocurriendo en el presupuesto y la política boliviana constituye una clara confirmación de la teoría de James Buchanan sobre la elección pública, porque la mayoría de los políticos parece haber renunciado al disimulo y ocultación de sus verdaderos propósitos, que antes tanto practicaban, dejando muy claro que los intereses de la gente son algo muy secundario frente a los intereses particulares de los políticos y los partidos.
Las declaraciones y el comportamiento de los políticos en el período de análisis fueron diversos manifestando: Bolivia sería como Suiza; los aymaras son la reserva moral del mundo; seremos el centro energético de Sudamérica; tenemos un océano de gas; se normalizo el suministro de dólares al sistema financiero; sustitución de importaciones e industrialización, la economía no tiene dificultades, etc. son medias verdades que lograron que muchas personas están hoy indignadas. A los políticos, los acusan de egoístas, oportunistas, maniobreros, discrecionales y mentirosos. Entonces, la gente sabe qué hay realmente detrás de unas siglas o unos programas y por esta razón exigen, como James Buchanan recomendó, normas que moderen las ambiciones de los políticos y su búsqueda del propio interés, sin embargo, en nuestro país que cuenta con una Constitución Política del Estado y una infinidad de normas de toda clase para cada fin generando una fatiga normativa a las personas, que por otra parte, buscan evadir su cumplimiento cuando afectan los intereses creados, situación que en la realidad del país que las normas no moderaran a los políticos en su accionar, por lo menos cuando se concentra el poder y no funcionan los pesos y contrapesos como debería ser en una democracia.
Una forma sencilla de comprobar la relación empírica entre el ciclo del presupuesto público y la política de manera cuantitativa es utilizando la información oficial de la diferencia entre los ingresos fiscales y gastos fiscales, es decir Superávit o Déficit Fiscal respecto al PIB, período presidencial y año de elecciones en los años 2006-2023.
Fueron casi 18 años de gestión gubernamental continua del partido MAS-IPSP, de los cuales se tuvo 8 años continuos de superávit fiscal y 10 años continuos de déficit fiscal, considerando la gestión gubernamental transitoria de la Señora Jeanine Añez.
La política fiscal de expansión del gasto público comenzó el primer período presidencial del Señor Evo Morales y fue acompañado de un superávit fiscal respecto al PIB hasta los primeros cuatro años de los cinco de su segundo período presidencial y a partir del 2014 comenzó el déficit fiscal global respecto al PIB de forma creciente hasta el programado para el 2023.
El superávit fiscal respecto al PIB acumulado 2006-2013 alcanzo un 14,4%, y el déficit fiscal respecto al PIB acumulado 2014-2023 registro un 78,3%, que significa un desequilibrio fiscal respecto al PIB acumulado elevado de -63,9%o que son $US28.317 millones y por lo tanto no se alcanzó el equilibrio fiscal Inter temporal. Por otra parte, el promedio anual del superávit fiscal respecto al PIB fue 1,8% y del déficit fiscal respecto al PIB el promedio anual fue -7,83%. Con relación al crecimiento económico el promedio anual de 5,01% durante el período del superávit fiscal respecto al PIB y de 3,26% en el período de déficit fiscal respecto al PIB.
La relación de los periodos anuales de superávit y déficit fiscal global respecto al PIB según declaraciones oficiales tuvieron la finalidad de lograr elevadas tasas de crecimiento económico estimulando la demanda agregada, particularmente la demanda interna, sin embargo, los datos de crecimiento del PIB no son los esperados como el registrando el 2020 el más elevado déficit fiscal respecto al PIB de 12,7 % y una fuerte contracción económica de 8,7 por ciento. El 2021 el déficit fiscal respecto al PIB alcanza casi tres veces el registrado el 2014 y el crecimiento económico del mismo año aumenta 0,6 puntos porcentuales respecto al mismo período. La previsión para el 2023 aún mantiene un elevado déficit fiscal de 8,5% y una tasa de crecimiento económico menor en 0.64 puntos porcentuales respecto al 2014.
Los años 2006-2009 disminuyo sustantivamente el superávit fiscal por el incremento del gasto público en todo el período presidencial hasta la fecha de elecciones 2009; continuo con la tendencia declinante del balance fiscal durante el período 2010-2014 hacia las elecciones 2014; en los años 2015-2019 siguió creciendo el gasto fiscal todo el período para asegurarse ganar las elecciones nacionales y en el período 2020-2023 no fue diferente a los registrados anteriormente y continua manteniéndose elevado el gasto público, es decir, durante las 3 gestiones presidenciales del Señor Evo Morales utilizando ingresos fiscales que financio el programa Evo Cumple, financio y entregaba obras públicas en diferentes localidades del país que fue una manera de campaña electoral permanente. Del mismo modo el actual presidente Luis Arce continua de la misma forma que su antecesor, por lo tanto, permite concluir con una evidencia del ciclo presupuesto electoral[3] anual continuo durante el período 2006-2023 (ver cuadro).
Por lo mencionado anteriormente, sobre el comportamiento presupuesto y las elecciones concluimos que la diferencia de los ingresos fiscales y los gastos fiscales en dos situaciones: de superávit y déficit fiscal como proporción del total de la producción de bienes y servicios finales (PIB), en la primera situación de un elevado superávit fiscal fue declinando anualmente y en la segunda anualmente fue elevándose el déficit fiscal, resultados que son evidencia de una política fiscal activa complementada de una política monetaria pasiva no solo antes de elecciones, sino de forma continua durante todos los períodos presidenciales para su reelección del presidente en funciones, acciones que corresponden al “Ciclo Presupuesto Electoral”, asimismo, el país cuenta con normas que establecen límites constitucionales y de presupuesto, para proteger los derechos individuales de las acciones y las decisiones colectivas, sin embargo, las instituciones públicas están sujetas a decisiones verticales de arriba hacia abajo y hay ausencia de los pesos y contrapesos que tienen que funcionar en una democracia.
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[1] "El presupuesto debe equilibrarse, el Tesoro debe ser reaprovisionado, la deuda pública debe ser disminuida, la arrogancia de los funcionarios públicos debe ser moderada y controlada, y la ayuda a otros países debe eliminarse, para que Roma no vaya a la bancarrota. La gente debe aprender nuevamente a trabajar, en lugar de vivir a costa del Estado." Cita de Marco Tulio Cicerón, Año 55 a.C.
[2] El comportamiento fiscal alrededor de las elecciones es activa y la política monetaria es pasiva.
[3] La política fiscal expansiva lidera durante el ciclo electoral y la política monetaria se acomoda a esta expansión.
El autor es economista, miembro de número de la Academia Boliviana de Ciencias Económicas, docente de la UCB e Investigador asociado del Instituto de Investigaciones Socio Económicos (IISEC) de la UCB.
