I. Consideraciones generales
En el desenvolvimiento de la economía, el “Gobierno” actúa como agente económico y puede influir en la economía mediante: impuestos, gasto público, deuda pública y regulación. Los dos primeros tienen una gran interrelación ya que se requieren ingresos para poder realizar gastos por parte del gobierno, y la fuente genuina de financiamiento son los impuestos que se cobra mediante el sistema tributario. Cuando los ingresos son menores a los gastos resultan en un déficit fiscal, se recurre a la deuda pública como fuente de financiamiento. Finalmente, mediante regulación en los mercados particularmente de monopolios naturales, el Gobierno dispone el marco normativo, procedimental, operativo y otros sobre su funcionamiento.
El agente económico “Empresa Privada” en el uso de los recursos es según principios y leyes económicas de maximización de beneficios, que al finalizar una gestión anual se informa a los accionistas para su aprobación de los resultados financieros y distribución de dividendos y reinversión, así como el pago de los impuestos sobre las utilidades (IUE).
En las finanzas públicas el Gobierno, para utilizar ingresos, asignar gastos y contratar deuda pública requiere el cumplimiento de la Constitución Política del Estado, leyes, Decretos Supremos, Resoluciones Supremas, Resoluciones Ministeriales, Resoluciones Administrativas y demás normas conexas, que es una importante distinción que hace la diferencia con relación al agente económico Empresa Privada, que únicamente requiere la aprobación de los accionistas, incentivados por los futuros elevados dividendos.
II. Política Económica
Un país al enfrentar una catástrofe natural, una crisis económica, una guerra o una pandemia del “Corona Virus-COVID19 como el que actualmente vive todo el mundo, el agente económico “Gobierno” es el que asume la responsabilidad en el diseño y ejecución de la política económica para resolver el problema que afecta a sus ciudadanos.
¿El economista aplicado enfrenta problemas?
El economista aplicado no enfrenta problemas, sino que interactúa con personas de carne y hueso qué mediante reclamos, protestas callejeras, paros, bloqueos, discursos públicos describen sus situaciones que viven a ellos les parecen problemas que no son atendidos por las autoridades gubernamentales. No es el COVID-19 que nos pide resolver, la falta de ingreso que nos pide conseguir, la desocupación la que nos consulta, sino un ser humano que necesita ser atendido de su enfermedad, que necesita un ingreso para cubrir sus necesidades básicas, busca un trabajo y no lo encuentra; no son las quiebras las que nos consultan, sino seres humanos que -estando a cargo de empresas privadas y públicas- no cubren sus gastos con sus ingresos y ya consumieron sus reservas. Ante estas situaciones que son cotidianas por supuesto que los economistas contamos con un cajón de herramientas, para utilizar cada instrumento económico para atender, pero previamente como profesional comenzamos escuchando las demandas y proponemos y ejecutamos políticas económicas inmediatamente para satisfacer a los ciudadanos.
En el presente siglo XXI que vivimos la cuarta revolución industrial de la robotización y economía digital, los economistas deberíamos recuperar la perspectiva de los padres fundadores. Smith, Ricardo, Malthus, que la época que vivieron no eran conservadores. Tampoco eran revolucionarios, sino reformistas. No les preocupaba el aumento de precios de la semana que viene, o la producción industrial del mes en curso. Tenían una perspectiva sistémica de la economía en el largo plazo.
Diagnosticaban un escenario de largo plazo, que calificaban como indeseable de persistir las tendencias que observaban (por los rendimientos marginales decrecientes en el caso de Ricardo, por la explosión demográfica en el de Malthus) y efectuaban las correspondientes recomendaciones de política económica. Hoy preguntarían donde va el mundo, dada la globalización; el retorno a los acuerdos y proteccionismo comercial “Te compro y me compras”; surgimiento económico de China; diversas crisis financieras y económicas; Criptomoneda; nuevos paradigmas económicos; tasas de interés negativo; teoría monetaria moderna (TMM) que propone que un país con soberanía monetaria y monopolio en la emisión de dinero adicionalmente a las funciones tradiciones del dinero es para que paguen impuestos los agentes económicos Consumidores y Empresarios; aspecto que dejaría de lado buscar un equilibrio fiscal; pandemia del COVID-19, etc.
La política económica y sus instrumentos que utiliza en un país nunca es independiente del escenario internacional y el contexto político local vigentes.
La utilización de modelos económicos, no es un problema sino en la comprensión que tendrían de ellos de quien los piensa usar[1]. El economista aplicado que es parte de la solución, y no del problema, no es clásico, keynesiano, austríaco o marxista, sino que sabe qué dijo cada uno de los principales autores enrolados en cada “escuela”, y pone todo su saber al servicio del problema que tiene entre manos, para utilizar los instrumentos económicos que aportaron diversos economistas a lo largo del tiempo.
Para citar algunos ejemplos, de Adam Smith los beneficios y los riesgos de la división del trabajo, y que el grado de especialización depende del tamaño del mercado; de David Ricardo que en el comercio internacional no importa la ventaja absoluta sino la comparativa; de Raúl Prebisch, que algunos países ocupan el centro del sistema económico, y otros la periferia; de Hyman Minsky, que en el sistema financiero la calidad de las decisiones fluctúa de manera cíclica; de Albert Hirschman, que la frustración a veces genera salida y a veces queja, y que hacemos cosas porque subestimamos los costos; y de Carlos Díaz Alejandro, que las diferencias de opinión no deben producir grietas en el plano personal; la asimetría de la información por Joseph Stiglitz; la psicología y la economía de Richard H. Thaler; la economía de la manipulación de Robert J. Shiller; el bien común de Jean Tirole y varias contribuciones a la teoría económica de notables economistas.
En ningún país del mundo las autoridades gubernamentales se pueden dar el lujo de ignorar lo urgente que demanda la sociedad.
La cuestión es cómo lo enfrentan. La secuencia “condiciones actuales (línea de base)-objetivos-instrumentos económicos-estrategia” continúa siendo la clave del comienzo del planteo de cualquier diseño de política económica.
Porque siempre se parte de un “aquí y ahora”, resulta esencial arrancar desde un diagnóstico realista, que sin ignorar tanto el escenario internacional como el contexto político, clarifique la situación económica y en particular los problemas existentes (ningún responsable de la política económica tiene tiempo para distraerse con problemas que no existen).
En la época que vivimos de la cuarta revolución industrial de la robotización en el caso de la teoría económica sobre política económica, hay que formar a los futuros profesionales, para asumir -o entender- decisiones sobre temas que no eligen, a gran velocidad, con poca información, el tiempo en contra y encima rodeados de personas que no sólo no colaboran, sino que insultan, amenazan y agreden violentamente.
Dedicarse a política económica, entonces, implica primero y principal aprender a mirar la realidad desde cierta perspectiva; y también averiguar si uno tiene el coraje necesario para aguantarla. En la administración gubernamental el ministro de economía y finanzas públicas debe aprovechar los conocimientos de colegas suyos, personas idóneas pero que no sobrevivirían un instante al frente de la cartera económica, para atender los requerimientos de la sociedad.
III. Marco Conceptual de la Deuda
La deuda pública es una obligación de pago generada por la contratación de préstamos que pueden ser adquiridos por un Estado de fuentes internas o el exterior.
La deuda pública total, está compuesta por la deuda externa y la deuda interna.
La deuda pública externa se entiende como la acumulación de préstamos efectuados por el gobierno boliviano con extranjeros, ya sean éstos organismos internacionales, países o sector privado.
La deuda interna comprende principalmente títulos valores emitidos por el Tesoro General de la Nación (TGN), que pueden ser de corto plazo (Letras del Tesoro) o de Largo Plazo (Bonos del Tesoro). Igualmente, también se puede generar deuda del TGN por créditos directos del BCB, así como de la banca privada. De igual manera, el Banco Central de Bolivia emite títulos valores con similares características que las del TGN. Estos instrumentos de deuda son colocados, por lo general, entre el sector privado.
La teoría económica sobre la restricción inter-temporal del sector público, señala que la emisión de instrumentos de deuda pública debería ser igual a la diferencia entre los ingresos totales y los gastos del gobierno. Si existiera un superávit fiscal, debería dejarse de emitir instrumentos financieros que generen más deuda pública, y más bien, el superávit fiscal debería utilizarse para disminuir el saldo adeudado contraído en gestiones pasadas.
La lógica de la teoría sobre el manejo financiero del sector público es que cuando existe un resultado positivo de las cuentas fiscales, estos saldos deberían utilizarse en cumplir los compromisos económicos asumidos, es decir, en amortizar las deudas públicas contraídas y en reducir o eliminar la práctica del endeudamiento público, particularmente de aquellos préstamos no-concesionales, como es el caso del financiamiento interno al cual recurre el TGN.
Este manejo financiero está dirigido a mantener un equilibrio fiscal, dado que los ingresos públicos están muy relacionados con los ciclos económicos y con las coyunturas, principalmente externas, que pueden ser favorables o desfavorables. Es decir, en años de coyuntura económica favorable, se traduce en mayores ingresos fiscales para el Tesoro General de la Nación, y es el momento ideal para “limpiar” las finanzas públicas, cancelando las obligaciones contraídas en gestiones pasadas, y en lo posible no incurrir de nuevo en el endeudamiento público y simultáneamente controlar el gasto público.
Existen tres formas directas de financiar el déficit fiscal del Sector Público: la primera mediante endeudamiento privado tanto nacional como extranjero, la segunda con reducción de las reservas y la tercera con emisión monetaria. En todos los casos señalados se hallan determinados riesgos. Un excesivo endeudamiento traerá consigo recurrir a las reservas internacionales netas que son limitados ya que estas son finitas; el tipo de cambio será afectado dependiendo del nivel de las reservas internacionales netas y de si es un régimen de tipo de cambio fijo o flotante, y el financiamiento con emisión monetaria tiende a afectar al nivel de precios de la economía.
El financiamiento del sector público, según principios clásicos de las finanzas públicas determina financiar un exceso “temporario” de gastos sobre ingresos recurriendo al endeudamiento público. Es decir, en períodos de déficit fiscal recurrir al endeudamiento público y en períodos de superávit fiscal cancelar la deuda pública.
La palabra “Clásico” sirve para reflejar los principios de los economistas clásicos sobre las “finanzas públicas” que insistieron, sobre utilizar el endeudamiento únicamente en forma “transitoria”. Emitir deuda en aquellos períodos con déficit y rescatar deuda en los períodos de superávit.
Durante catorce años la economía boliviana, se caracterizó con un predominio y mayor protagonismo del Estado en la economía boliviana en todas las actividades mediante la expansión del gasto público y financiamiento del Banco Central y endeudamiento público, razón por la cual, no es adecuado en estas condiciones el régimen de cambio nominal flexible porque conduciría a mayores niveles del tipo de cambio nominal, elevación de precios de bienes servicios, incremento de los precios de los insumos importados que utiliza la industria nacional, pérdida del poder adquisitivo de la moneda (el boliviano Bs), disminución del poder adquisitivo de los salarios, etc. generaría expectativas desfavorables, aceleración de la inflación de corto y largo plazo e ingresar en una recesión económica.
Es fundamental que se realice un diagnostico diferenciado sobre el estado de la economía boliviana y sus perspectivas en un contexto de gestión de recursos públicos escaso muy diferente al que se gestionó hasta el 2013 (primero y segundo período gubernamental del ex presidente Morales con bonanza económica, porque en su tercer período es totalmente diferente) y la actual administración gubernamental iniciada desde el 12 de noviembre de 2019 de la Presidente Jeanine Añez enfrenta los problemas económicos de nuestro país, que durante catorce años por el predominio y mayor protagonismo del Estado en la economía en todas las actividades mediante la expansión del gasto público y financiamiento del Banco Central y endeudamiento público, se necesita conocer en detalle los datos económicos y las disposiciones legales, para el diseño de políticas públicas destinadas a resolver los diversos problemas para atender las necesidades insatisfechas de la sociedad.
IV. Deuda Pública de Bolivia 2006-2019
Durante el período 2006 a 2019, la evolución de la deuda pública tuvo un contexto de economía estatista populista, con participación predominante en casi todas las actividades económicas por parte del Estado, y un contexto externo favorable por la elevación de los precios internacionales de las principales exportaciones de hidrocarburos y minerales que permitieron un periodo de bonanza económica donde los ingresos totales fueron mayores a los gastos totales.
Adicionalmente, el gobierno contrajo crédito externo proveniente de: organismos multilaterales, organismos bilaterales y a través de la emisión de bonos soberanos.
Por otra parte, durante ese período se benefició de la reducción de la deuda por la condonación gestionada hace casi dos décadas, en campañas promovidas por instancias de la Iglesia Católica y gestionadas por autoridades gubernamentales de anteriores periodos presidenciales.
En la economía boliviana predominaron los déficits fiscales, salvo algunos períodos excepcionales por efecto de un contexto externo favorable a los precios internacionales de exportación de las materias primas; sin embargo, aun en esas condiciones se recurrió al endeudamiento público.
La diferencia de los ingresos fiscales y gastos fiscales deficitaria fue cubierto utilizando el crédito público proveniente de dos fuentes: externa e interna, que permitió continuar con la expansión del gasto público y comprometiendo los futuros ingresos fiscales para el pago del principal y los intereses de esa acreencia.
Un proceso de endeudamiento público tiene límites (restricciones) que son utilizados por los acreedores y deudores para evaluar su sostenibilidad; con esta finalidad se cuenta con indicadores para su medición.
Los indicadores de la deuda pública se construyen utilizando variables de deuda públicas respecto a: producción, población, exportaciones, reservas internacionales netas del Banco Central. Estas relaciones de cocientes de variables se denominan ratios y son los tradicionales que son utilizados para realizar comparaciones al interior de un país y también entre países.
Las medidas económicas aprobadas durante la presidencia transitoria de la Sra. Jeanine Añez para enfrentar la emergencia sanitaria fueron iniciativas destinadas a otorgar efectivo y descuentos (subsidios) directos a la población, con la finalidad de mantener la cadena de pagos en el flujo circular de la economía y continué realizándose las transacciones económicas internas y externas, buscando suavizar la paralización de las actividades económicas a través de impulsos fiscales la demanda, con financiamiento de crédito interno y crédito externo.
V. Análisis comparativo de la deuda pública durante diferentes períodos gubernamentales
La deuda externa durante 1970-2019 se realizó clasificando en tres períodos que se distinguen en la historia económica de nuestro país por los hechos económicos, sociales y políticos que acontecieron y afectaron el desenvolvimiento económico, que son los siguientes: el primero la gestión gubernamental militar de 1970-1981, el segundo el retorno a la democracia y de predominio de la asignación de los recursos mediante los mecanismos de mercado y el agente económico “Gobierno” como regulador que cubre el período de 1982-2005 y el tercer periodo donde el agente económico “Gobierno” asume un mayor protagonismo en todas las actividades de la economía y además logra la aprobación de una nueva Constitución Política del Estado en febrero de 2009 con un enfoque de predominio de “derechos” hacia los ciudadanos y definición especifica de las políticas públicas, que abarca el período 2006-2019 noviembre 10 y a partir del 12 de noviembre 2019 hasta la actualidad se recupera la democracia y la institucionalidad..
La historia económica de Bolivia sobre la deuda pública externa 1970-2020 registra cuatro períodos que se caracteriza de la siguiente forma:
TABLA 1 : PRINCIPALES CARACTERISTICAS DE PERIODOS GUBERNAMENTALES 1970-2020
VI. Conclusión
En ningún país del mundo las autoridades gubernamentales se pueden dar el lujo de ignorar lo urgente que demanda la sociedad.
Se requiere un diagnostico diferenciado sobre el estado de la economía boliviana y sus perspectivas en un contexto de gestión de recursos públicos escaso.
El economista aplicado no enfrenta problemas, sino que interactúa con personas de carne y hueso qué mediante reclamos, protestas callejeras, paros, bloqueos, discursos públicos describen sus situaciones que viven a ellos les parecen problemas que no son atendidos por las autoridades gubernamentales.
Ante estas situaciones que son cotidianas por supuesto que los economistas contamos con un cajón de herramientas, para utilizar cada instrumento económico para atender, pero previamente como profesional comenzamos escuchando las demandas y proponemos y ejecutamos políticas económicas inmediatamente para satisfacer a los ciudadanos.
La política económica que implementa un país nunca es independiente del escenario internacional y el contexto político local vigentes.
El sector público boliviano de una gestión de abundancia de recursos públicos ingresamos a una gestión de escases de recursos públicos que paulatinamente se viene ajustando afectando a todos los sectores económicos público y privado sin excepción en diversas magnitudes que varían según el grado de vinculación (acoplamiento) de las empresas privadas con el Estado.
El sector privado ajusto sus costos para evitar que su costo variable medio supere el precio de su producto y lo consiguieron. Tienen que continuar ajustando sus costos, mejoren su productividad y ser creativos, para mejorar la competitividad y ventaja respecto a las empresas extranjeras.
Con relación al balance fiscal que también cambio de tendencia de superávit fiscal hasta el 2013 a déficit fiscal que viene aumentando peligrosamente desde el año 2014 -2019 y un sobregiro de las cuentas del Tesoro General de la Nación de Bs18.000 millones y además una Deuda Flotante de aproximadamente de Bs2.500 millones por parte de la gestión gubernamental del Sr. Morales. El problema económico de riesgo son las fuentes de financiamiento a los desequilibrios fiscales mediante créditos del Banco Central de Bolivia y endeudamiento externo, que tiene que analizarse y revisarse cuidadosamente para evitar ingresar en el sendero de expectativas inflacionarias al alza en el mediano y largo plazo.
Durante el primer semestre 2020 el déficit fiscal alcanzo un monto de Bs 2.000 millones previsto para todo el año, que requiere una modificación del Programa Fiscal Financiero 2020 suscrito entre el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Ministerio de Planificación del Desarrollo y el Banco Central de Bolivia para ajustar a la actual realidad económica impactada por la pandemia del COVID-19.
Los sectores de hidrocarburos y minería fueron afectados por la caída de la demanda, precios y no se cuente con nuevos yacimientos.
El sector público evalué exhaustivamente cada una de las empresas públicas si tienen que continuar, ajustar o cerrar de forma integral, para precautelar que el daño a la economía que podría ocasionar sea mínimo.
La administración gubernamental establezca una Alianza Pública Privada, para la inversión, la generación de empleo, nuevas actividades empresariales en todos los sectores económicos que contribuiría a un mayor crecimiento económico de nuestro país.
Un clima amigable y de incentivos para atraer a la Inversión Extranjera Directa (IED) que beneficie a nuestro país desde la transferencia de conocimiento, tecnología, formación de capital humano boliviano hacia la economía digital. Establecer una gestión de política fiscal en un contexto de escasez de recursos públicos asignando gasto con recursos genuinos (impuestos) destinado a una administración de gestión por resultados y estricta disciplina fiscal.
El proyecto de Presupuesto General del Estado (PGE) 2021 que actualmente está en elaboración sea realista y con políticas nacionales y regionales que atiendan las demandas de las personas, como por ejemplo: 10 por ciento para el sector salud, la creación de nuevos puestos de trabajo, recuperación de la economía, etc.
Germán Molina Diaz es economista, miembro de número de la Academia Boliviana de Ciencias Económicas y docente en la UCB.
