Innovación fiscal en el financiamiento del presupuesto público

INNOVACIÓN FISCAL: ¿PARA PERIODOS DE CRISIS O DE BONANZA ECONÓMICA?

I. INTRODUCCIÓN

Desde 1990 en el siglo XX, el presupuesto público boliviano fue modernizándose en sus diversas fases de proceso: elaboración, presentación, registro de ejecución, evaluación, cierre de ejecución presupuestaria y contable, durante el período fiscal que comienza el 1º de enero y concluye el 31 de diciembre de cada año.

El problema del déficit fiscal por mantener un gasto público elevado respecto a un monto menor de ingreso público de la gestión, es decir, cuando los gastos fiscales no se cubren con ingresos genuinos de “impuestos” de la gestión, se recurre a fuentes de crédito externo y crédito interno, respaldado por un programa fiscal-financiero de mantener la estabilidad económica; sin embargo, los montos de crédito público son insuficientes para cerrar la brecha fiscal y esta situación fue analizada y se crearon nuevas fuentes de financiamiento denominadas “Innovación fiscal de financiamiento”.

II.  INNOVACIÓN FISCAL DE FINANCIAMIENTO

La definición de “Innovación fiscal de financiamiento” se refiere a la creación de nuevas formas creativas de financiamiento del gasto público, diferentes a las formas de financiamiento tradicional como: los impuestos, endeudamiento público interno, endeudamiento público externo y emisión monetaria, que no están comprendidas en lo que venimos a denominar como \"innovación fiscal\", que se viene utilizando como una nueva fuente de financiamiento del gasto público en el presupuesto público.

III.  CLASES DE INNOVACIÓN FISCAL DE FINANCIAMIENTO

Las innovaciones fiscales identificadas en Bolivia son las siguientes (1): Certificados de crédito fiscal endosables y no endosables (papeles), deuda flotante; fondos de fideicomiso y rendimientos de las reservas internacionales.

1.  Certificados de Crédito Fiscal

Los certificados de crédito fiscal endosables y no endosables (o papeles como también se denominan) son emitidos por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, para que las entidades públicas reciban como parte de su presupuesto de gasto, para el pago de los impuestos. Se denominan endosables cuando estos papeles pueden ser transferidos a terceros para que puedan pagar sus impuestos, y los no endosables no se pueden transferir a terceros, ambos tienen un período de vigencia fiscal. 

La emisión de papeles se registra bajo la línea del presupuesto (cuenta de financiamiento) y su utilización para el pago de los impuestos como gasto sobre la línea del presupuesto (ingreso y gasto corriente). Es la creación de un pasivo del Tesoro General del Estado ante los tenedores de los papeles que reciben como parte del techo presupuestario asignado a una institución pública, principalmente para el pago de impuestos durante una gestión fiscal.  La recaudación de los impuestos en papeles se registra sobre la línea en el Tesoro General de la Nación (ver gráfico Nº1). 

Los montos recaudados en papeles no forman parte del total de las recaudaciones que son utilizadas para determinar la distribución de los impuestos, como coparticipación a los nueve departamentos, trescientos treinta y siete municipios, once universidades públicas y el Tesoro General de la Nación.  La explicación sobre considerar exclusivamente el registro contable base “efectivo” está determinado mediante norma legal y conceptualmente en el sistema integrado de administración financiera y controles gubernamentales para el Tesoro General del Estado (2). 

GRÁFICO Nº 1: FLUJOGRAMA DE LA EMISIÓN DE CERTIFICADOS FISCALES Y RECAUDACIÓN

Fuente: Elaboración propia utilizando Memoria de la Economía Boliviana 2016. MEFP.

2.  Deuda Flotante

Deuda flotante se denomina a todos aquellos comprobantes de gasto devengados no pagados, con presupuesto asignado por el organismo financiador y fuente de financiamiento el Tesoro General de la Nación, que a fin de cada período fiscal se procede a clasificar los comprobantes de gastos públicos devengados no pagados y que serán incorporados en el presupuesto de la siguiente gestión fiscal, para su pago.  Esta deuda flotante es una forma de financiamiento del sector privado al sector público que afecta al balance fiscal (ver gráfico Nº2).

GRÁFICO Nº 2: FLUJOGRAMA DE LA DEUDA FLOTANTE

Fuente: Elaboración propia utilizando Memoria de la Economía Boliviana 2016. MEFP.

3.  Fideicomiso

Se utiliza el fideicomiso, que es una forma de financiamiento mediante los recursos provenientes bajo la línea de entidades financieras públicas, para realizar gasto público sobre la línea en las entidades públicas (ver gráfico Nº3).

GRÁFICO Nº 3: FLUJOGRAMA DEL FIDEICOMISO

Fuente: Elaboración propia utilizando Memoria de la Economía Boliviana 2016. MEFP.

4.  Intereses percibidos por las Reservas Internacionales del Banco Central de Bolivia

Otra fuente de financiamiento se considera a los intereses percibidos por las reservas internacionales del BCB, que son depositados en bancos del exterior y la inversión en bonos emitidos por la República de El Salvador. Por el lado de los ingresos sobre la línea se registra los rendimientos de las reservas internacionales del BCB, que son originados bajo la línea (ver gráfico Nº4).

GRAFICO Nº 4: FLUJOGRAMA DE LOS INTERESES PERCIBIDOS POR LAS RESERVAS INTERNACIONALES DEL BANCO CENTRAL DE BOLIVIA 

Fuente: Elaboración propia utilizando Memoria de la Economía Boliviana 2016. MEFP.

IV. CONCLUSIÓN

En nuestro país desde 2006 hasta 2019 se registró superávit fiscal durante 8 años (2006-2013) y 6 años de déficit fiscal (2014-2019) en el Sector Público No Financiero (SPNF).

El SPNF registró mayores ingresos fiscales a los gastos fiscales durante el período de superávit fiscal y se utilizó la innovación fiscal de financiamiento para cubrir el gasto fiscal.

La regla de política fiscal óptima es el uso de los recursos públicos generados en períodos de superávit fiscal para pagar la deuda pública contraída en períodos de déficit fiscal. Esta regla de oro no fue cumplida, sino al contrario, durante los ocho años de superávit fiscal del SPNF se comenzó a ingresar en el sendero del endeudamiento público.

Un resultado de superávit fiscal es el ahorro financiero del sector público, que permite rescatar deuda contraída en períodos de déficit fiscal. También puede permitir financiar los gastos de capital y la acumulación de depósitos fiscales establecidos anualmente mediante la aprobación del presupuesto público. Adicionalmente, permitiría disminuir la Deuda Flotante que fue creada en el siglo XX, porque los recursos públicos fueron menores a los gastos públicos; sin embargo, se intensifico su utilización en el siglo XXI, a pesar de contar con elevados recursos públicos favorecidos por la bonanza económica.

El superávit fiscal no garantiza per se el crecimiento económico; para que la economía crezca se necesitan inversiones de calidad y para atraer al país crear incentivos, reglas claras y seguridad jurídica, además, es necesario no sólo que las cuentas públicas estén equilibradas, sino también que el monto y la calidad del gasto público sean adecuados.

La deuda flotante de una gestión es una forma de financiamiento que utiliza el SPNF para aliviar el flujo de caja de la tesorería temporalmente, pero en la siguiente gestión, durante el primer trimestre repercute desfavorablemente, porque se paga dicha obligación y disminuye el disponible del Tesoro General de la Nación, para honrar las nuevas obligaciones en que incurre. 

Por otra parte, la innovación fiscal para financiamiento del presupuesto públicos fue creada en el siglo XX, a comienzos de los años noventa cuando el país transitaba por un ciclo económico de crisis, situación que no permitía cubrir los gastos fiscales con ingresos fiscales de la misma gestión, y durante la bonanza económica del siglo XXI se continuó utilizándola.

Por todo lo mencionado anteriormente, se recomienda registrar un equilibrio presupuestario durante un ciclo económico.

Germán Molina Diaz es economista, miembro de número de la Academia Boliviana de Ciencias Económicas y docente en la UCB 

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[1] Son las que se consideran en el Presupuesto General del Estado.

[2] Ley 1178, normas básicas y R.M. Nº 704/89.